VERKEHR/1193: Verkehrsinfrastruktur - Herausforderungen und Gestaltungsoptionen (spw)
spw - Ausgabe 3/2011 - Heft 184
Zeitschrift für Sozialistische Politik und Wirtschaft
Verkehrsinfrastruktur - Herausforderungen und Gestaltungsoptionen
Von René Bormann
Einleitung[*]
Deutschland besitzt mit rund 41.300 km Schienenwegen, 7.300 km Wasserstraßen und 231.000 km (überörtlichen) Straßen eine im europäischen Vergleich einzigartige Verkehrsinfrastruktur. Diese Infrastruktur wurde in den letzten Dekaden deutlich zu Gunsten der Straße erweitert. So stieg beispielsweise die Länge der Autobahnkilometer in Westdeutschland von 4.110 km im Jahre 1970 auf 8.822 km im Jahre 1990. Nach der Wiedervereinigung wurden noch einmal etwa 1.700 km Autobahn neu gebaut. Das Schienennetz hingegen schrumpfte seit 1991 um rund 2.800 km.
Die Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur wird allgemein als Erfolgsgeschichte gewertet, da die Erreichbarkeit und die durchschnittliche Geschwindigkeit erheblich gesteigert wurden. Güter und Personen können immer schneller immer weitere Wege zurücklegen. Das hat jedoch nicht dazu geführt, dass die Wegezeit im Personenverkehr zurückgegangen ist, sondern hat im Gegenteil bewirkt, dass die Wegelänge deutlich angestiegen ist. Arbeitswege von 100 km und mehr sind heutzutage keine Seltenheit. Diese Entwicklung hat auch dazu geführt, dass der Neubau der Infrastruktur mit dem Wachstum des Verkehrs nicht schritthalten konnte. Es stellt sich die Frage, ob mit den massiven Investitionen in das Verkehrsnetz der Wohlstand wirklich gesteigert wurde, ob dieses Vorgehen effektiv und effizient war und ob es auch in Zukunft tragfähig ist.
Effektiver, effizienter Mitteleinsatz oder zielloses
Investieren?
Ein Blick auf die Straßen, die Brücken, die Tunnel, die Langsamfahrstellen der Bahn und den Zustand der Schleusen und Kanäle macht deutlich, dass viel Geld in den Neubau investiert wurde, der Erhalt der Infrastruktur aber massiv vernachlässigt wurde.
Die bisherige Investitionspolitik hat dazu geführt, dass von den 38.782 Brücken im Netz der Bundesstraßen und Autobahnen aktuell nur noch 15 Prozent in gutem bzw. sehr gutem Zustand sind (BT-Drs. 17/5325). Dass es bei der Schiene ähnlich aussieht, lassen die von der Bundesarbeitsgemeinschaft Schienenpersonennahverkehr angeführten 532 Störungen am Tag vermuten.
Neben dem unzureichenden Erhalt, der nicht nur die Qualität des Netzes mindert, sondern auch den Betrieb kurz- und langfristig verteuert, gerät auch der Neubau zunehmend in die Kritik. Der Neu- und Ausbau zielt nicht auf die Optimierung des Gesamtnetzes, die Ursachen des Verkehrswachstums sind nur mangelhaft berücksichtigt und statt Engpässe zu beseitigen, wird in Großprojekten dem - nur schwer ins Netz integrierbaren - Neubau gefrönt. Darüber hinaus wird nur wenig innovativ geplant und Kosten und Nutzen systematisch falsch eingeschätzt.
Ein Beispiel für den mangelhaften Netzgedanken ist die neugebaute Hochgeschwindigkeitseisenbahnstrecke zwischen Köln und Frankfurt. Nicht nur, dass die 6 Mrd. Euro teure Strecke ausschließlich für den Personenverkehr geeignet ist, der 279 Mio. teure Anschluss von Wiesbaden an diese Strecke wird gegenwärtig an Wochentagen lediglich viermal von ICEs genutzt - statt der geplanten 2 Zugpaare pro Stunde.
Ein weiteres Beispiel ist die Y-Trasse, deren Ziel die "kapazitive Erweiterung der Korridore Hamburg - Hannover und Bremen - Hannover mit dem Ziel der Entmischung des schnellen und langsamen Verkehrs" und der "Beschleunigung des Personenfernverkehrs" (BT-Drs. 15/5972: 74) ist. Für kalkulierte 1,3 Mrd. Euro wird die Fahrzeit von Hamburg nach Hannover um ganze 13 Minuten und von Bremen nach Hannover um 8 Minuten verkürzt. Die dringend erforderlichen Verbesserungen für den Güterverkehr, um die steigenden Transporte von und zu den norddeutschen Häfen auf der Schiene abzuwickeln, unterbleiben hingegen.
Interessant ist auch die Tatsache, dass im Schienenverkehr die größten Zuwächse in den letzten Dekaden auf den Personennah- und den Güterverkehr entfielen, wohingegen von Investitionen ins Netz häufig nur der Personenfernverkehr profitiert. Dies zeigt neben der bereits erwähnten Strecke Köln - Frankfurt auch die geplante Strecke Wendlingen - Ulm.
Aber auch die Entwicklungen im Bereich der Straßen und Wasserwege sind kritisch zu beurteilen. Statt alternative Verkehrsträger zu befördern und Ortsdurchfahrten stadtverträglicher zu gestalten, wird auf teure Ortsumfahrungen gesetzt. Statt Bundesstraßen zu erweitern, damit Kosten zu minimieren, Eingriffe zu verringern und die Anbindungen der Orte zu verbessern, werden trotz niedriger Verkehrsprognosen Autobahnen gebaut, wie beispielsweise die A14 zwischen Magdeburg und Schwerin. Statt sich auf einen Verkehrsträger zu konzentrieren, wird parallel gebaut. So soll unweit einer verfügbaren Bahnstecke von Calbe bis zur Mündung der Elbe für 100 Millionen Euro der Saalekanal gebaut werden, um die Befahrbarkeit der Saale zu verbessern. Dabei ist absehbar, dass die Schiffe auf der Elbe mit ihren langen Niedrigwasserperioden kaum wirtschaftlich fahren können.
Nur bedingt effizient und zunehmend weniger Rückhalt in der Bevölkerung
Die angeführten Beispiele verdeutlichen, dass die Verkehrswegeplanung des Bundes nur bedingt effizient und effektiv ist. Dies ist sicherlich auch der Eigendynamik bestimmter Projekte und Akteure, der begrenzten Kompetenzen des Bundes und der Tatsache, dass die Bundesverkehrswegeplanung ein Investitionsrahmenplan und keine strategische Verkehrsplanung ist, geschuldet. Hinzu kommt, dass die Bevölkerung auf Grund des Verkehrslärms, des Feinstaubs und der Auswirkungen auf die Landschaft den Neubau von Verkehrswegen zunehmend kritisch sieht. Die Bürgerinnen und Bürger wollen in den Planungsprozess eingebunden werden. Sie wollen, dass ihre Bedenken, Ideen und Vorschläge berücksichtig und die von ihnen vorgeschlagenen Alternativen gleichberechtigt geprüft werden. Da dies derzeit nicht gegeben ist, wählen verärgerte Bürger oftmals den Rechtsweg, um die eingeforderte Aufmerksamkeit zu erreichen und ihre Forderungen durchzusetzen. So werden Planungsprozesse zu einer kraftzehrenden, langwierigen Auseinandersetzung.
Gesellschaft und Verkehr im Wandel. Neue innovative Lösungen benötigt
Begleitet werden die Probleme bei der Planung durch die unzureichende Finanzausstattung der öffentlichen Haushalte, den hohen Mittelbedarf für den Erhalt der Infrastruktur und die vielfältigen gesellschaftlichen Herausforderungen, die sich im Bereich Mobilität niederschlagen. Zu diesen Herausforderungen gehören der demographische Wandel, die regional sehr ungleich verteilten Wachstums- und Schrumpfungstendenzen, der Klimawandel, der Wandel der Wirtschaftsstruktur hin zur Dienstleistungsgesellschaft und die Endlichkeit der Ressourcen und die damit verbundene Verteuerung des Verkehrs - bei einer gleichzeitig eher bescheidenen Lohnentwicklung.
Dies und der prognostizierte massive Anstieg des Straßengüterverkehrs insbesondere in Transitkorridoren - bei rückläufigem, motorisiertem Individualverkehr - erfordert innovative Lösungen. Benötigt werden Konzepte, die Erreichbarkeit nicht durch neue Infrastruktur, sondern durch effizienzsteigernde und verkehrssparende Maßnahmen absichern.
Infrastrukturpolitik an netzübergreifenden, gesellschaftlichen Zielen ausrichten
Um die Infrastruktur fit für die Zukunft zu machen ist eine ressortübergreifende Politik erforderlich, die Erreichbarkeit sozial, ökonomisch und ökologisch nachhaltig ermöglicht - mit klar formulierten Zielen und der konsequenten Ausrichtung der Infrastrukturpolitik an diesen Zielen. Hierbei müssen die Verkehrsträger zusammengedacht werden. Auf dieser Basis ist ein integriertes, intermodales Mobilitätsleitbild und ein auf diesem fußender Verkehrswege-Netzplan zu erstellen.
Dieser Paradigmenwechsel ist eine Herausforderung, denn die Partikularinteressen müssen in einer integrierten Politik zusammengeführt werden. Erreichbarkeit und Mobilität dürfen nicht nur durch neue Verkehrsinfrastruktur, sondern müssen auch durch eine neue Gestaltung des Raums gesichert werden, die es den Menschen ermöglicht, ohne großen Aufwand den Arbeitsplatz, den Supermarkt und die Freizeitmöglichkeiten zu erreichen.
Eine intelligente, vernetzte, zielorientierte und steuernde Raum- und Verkehrspolitik muss alle ihr zur Verfügung stehenden Politikbereiche mit den dazugehörigen Verwaltungen, Aufgaben und Mittelzuweisungen an einem operationalisierten, in der Bevölkerung verankertem Leitbild ausrichten. Prognosen über die zukünftige Entwicklung sind Szenarien gegenüberzustellen, mit denen die definierten Ziele aktiv erreicht werden können.
Eckpfeiler einer zielorientierten Infrastrukturpolitik des Bundes
Ziel ist eine Infrastrukturpolitik des Bundes, die den ökonomischen, sozialen und ökologischen Herausforderungen der Gegenwart und der Zukunft gerecht wird und gleichzeitig die Mittel möglichst effizient und effektiv einsetzt: Eine solche Infrastrukturpolitik erfordert ein Leitbild (a), die Ausrichtung der Infrastrukturpolitik an diesem Leitbild (b), den Vorrang von Erhalt und Optimierung (c), die Sicherung des Finanzierungsrahmens (d), die Fokussierung auf die Fernverkehrsinfrastruktur (e), die integrierte und nachhaltige Weiterentwickelung des Netzes (f) und die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger (g).
(a) Bundesmobilitätsleitbild, das übergeordnete Planungsinstrument
Die Verkehrsinfrastrukturpolitik benötigt klare verkehrspolitische Ziele. Diese müssen in einer Diskussion über die Frage, wie Verkehr mittel- und langfristig sozial, ökologisch und wirtschaftlich nachhaltig organisiert werden soll, erarbeitet werden. In Form eines Bundesmobilitätsleitbilds bzw. einer Strategieplanung "Mobilität und Verkehr" (Wiss. Beirat für Verkehr 2010: 20) sind diese zu formulieren und kontinuierlich weiterzuentwickeln. Konkrete Ziele dienen aber nicht nur der Bestimmung langfristiger Handlungsstrategien, sondern sie ermöglichen auch eine Evaluation und ein Nachsteuern.
(b) Infrastrukturpolitik an netzübergreifenden, gesellschaftlichen Zielen ausrichten
Auf der Basis des Leitbilds, der definierten Ziele und Handlungsstrategien und der verkehrlichen Prognosen sind netzübergreifende, integrierte Szenarien zur Steuerung zu entwickeln. In einem Strategieentwurf für einen nachhaltigen Güterverkehr zeigte das Umweltbundesamt 2009 auf, wie eine solche aktive Steuerung aussehen kann. Wichtig ist, dass sie netzübergreifend plant - und nicht wie bisher von Punkt zu Punkt, und dass alle Politikbereiche, inklusive Ordnungs- und Preispolitik, berücksichtigt werden. Das effektivste und effizienteste Szenario ist als Basis für die Erstellung eines Verkehrsinfrastrukturplans sowie zur Bestimmung von Erhalt, Ausbau, Rückbau und Optimierung zu wählen. Das Erreichte, die Probleme und Lösungsansätze sollten in Form eines regelmäßig erscheinenden Infrastrukturberichts veröffentlicht werden.
(c) Vorrang für Erhalt und Optimierung
Um die vorhandene Infrastruktur zu erhalten, haben der Substanzerhalt und die Optimierung des bisherigen Verkehrs Vorrang vor dem Neubau. Vorhandene Kapazitätsreserven müssen ausgeschöpft werden, beispielsweise mittels Optimierung des Verkehrsflusses und der Knotenpunkte durch Verkehrsleitsysteme, Tempolimits oder die temporäre Nutzung von Standstreifen. Zusätzlich müssen eine Verlagerung auf umweltfreundlichere Verkehre angestrebt und Strategien zur Vermeidung von Verkehr entwickelt werden. Dies ist auch erforderlich, da bereits heute auf vielen hoch belasteten Strecken - zumeist Abschnitte für die ein deutliches Wachstum des Güterfernverkehrs prognostiziert wird - ein weiterer Ausbau der Autobahnen nicht mehr möglich ist.
(d) Sicherung einer nachhaltigen Finanzierung
Die Verkehrspolitik steht in starker Konkurrenz zu anderen Politikfeldern bei der Verteilung der verfügbaren Mittel. Notwendig ist eine breit angelegte Diskussion um ein Bundesmobilitätsleitbild bzw. eine Strategieplanung "Mobilität und Verkehr" und die Entwicklung von Handlungszielen und Strategien zur Zielerreichung. Dies würde die Begrenzung auf die effektivsten und effizientesten Maßnahmen ermöglichen und gleichzeitig die Ausgangsposition bei der politischen Durchsetzung eines auskömmlichen Finanzierungsrahmens verbessern. Haushaltsmittel können auch durch Nutzungsbeiträge sowie die Anlastung der externen Kosten ergänzt werden, wobei jedoch eine verkehrsträgerübergreifende Verwendung aller zur Verfügung stehenden Mittel erforderlich ist. Die als öffentlich-private Partnerschaft bezeichnete Beteiligung privater Unternehmen sollte nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, sofern es sich um ein transparentes Verfahren handelt, dies keine verdeckte Kreditaufnahme des Staates bedeutet und alle Unterlagen offengelegt werden.
(e) Bundesverkehrswegeplanung auf Fernverkehrsinfrastruktur fokussieren
Eine zielorientierte, integrierte Netzplanung auf Bundesebene erfordert eine Fokussierung auf den Fernverkehr. Der Bund muss ein Zielnetz für den Fernverkehr definieren, es planen und bewirtschaften. Für den Regionalverkehr bedeutsame Infrastrukturen können nur auf regionaler Ebene optimal geplant und gebaut werden. Dazu muss das Bundesmobilitätsleitbild bzw. die Strategieplanung "Mobilität und Verkehr" für die Regionen konkrete Ziele definieren. Darüber hinaus müssen die Regionen mit den Finanzmitteln ausgestattet werden, die ihnen eine eigenständige Infrastruktursteuerung und -planung ermöglichen.
(f) Fernverkehrsnetze weiterentwickeln
Ziel der Verkehrsinfrastrukturpolitik muss eine kontinuierliche, integrierte Weiterentwicklung des Verkehrsnetzes sein. Bei der Beseitigung von Kapazitätsengpässen sind Parallelinvestitionen zu vermeiden und den umweltfreundlichen Verkehrsträgern Vorrang zu geben. Darüber hinaus sind den Flüssen angepasste Logistikkonzepte und eine Netzstrategie für Wasserstraßen inkl. der Stärkung der Häfen als trimodale Logistikstandorte erforderlich. Dabei gilt es, Verkehrslärm durch vorsorgende Planung zu minimieren.
(g) Bürger einbinden Die Bürgerinnen und Bürger müssen nicht nur bei der Erstellung des Bundesmobilitätsleitbilds bzw. der Strategieplanung "Mobilität und Verkehr" eingebunden werden, sondern auch bei allen baulichen Vorhaben frühzeitig und umfassend informiert und angehört werden. Neben der Prüfung konzeptioneller Alternativen sind die Einwände, Vorschläge und Ideen der Menschen in einem breit angelegten Beteiligungsverfahren zu berücksichtigen.
Ausblick
Die Entwicklung des Ölpreises und die ökologischen Probleme verdeutlichen, dass wir unser gegenwärtiges Verkehrsverhalten überdenken müssen. Aber auch ein Blick auf unsere Verkehrsinfrastruktur zeigt, dass ein Umdenken erforderlich ist. Die aktuelle Diskussion um Elektroautos muss deshalb ein Einstieg in ein neues, bewussteres Verkehrsverhalten sein - denn das tägliche Fortbewegen eines Menschen über eine Distanz von 100 km in einem Gefährt von zwei Tonnen ist auch mit einem Elektroantrieb ökonomisch, ökologisch und sozial nicht tragbar. Erforderlich ist eine offene Diskussion über die Frage, wie Mobilität auch in Zukunft ökonomisch, ökologisch und sozial tragbar ermöglicht werden soll. Mobilitätsleitbilder, Ziele und Handlungsstrategien sind zu entwickeln und die entsprechenden Politikbereiche daran zu orientieren. Statt Prognosen zu folgen, muss die Zukunft aktiv gestaltet werden. Im Bereich der Infrastruktur ist eine netz- und zielorientierte Planung, die Ausschöpfung von Kapazitätsreserven, die Optimierung des Verkehrs und die Beteiligung der Bürger erforderlich.
[*] Vergleiche auch die Ausführungen bei Bormann et. al (2010).
René Bormann ist Referent der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung.
LITERATUR:
Bormann, R./Bracher, T./Flege, D./Groß, M., Holzapfel, H./ Kerth, H.-S./Knobloch, M./Kountchev, I./Mietzsch, O./ Röthke-Habeck, P./Ziesak, M. (2010):
Eckpunkte für eine zielorientierte, integrierte Infrastrukturplanung des Bundes - Vom Bundesverkehrswegeplan zur Bundesverkehrsnetzplanung, WiSo Diskurs.
BT-Drs. 17/5325 (2011):
Zustand von Brücken im Zuge von Bundesfernstraßen in Deutschland.
BT-Drs. 15/5972 (2005):
Bericht zum Ausbau der Schienenwege 2005.
Umweltbundesamt (2009):
Strategie für einen nachhaltigen Güterverkehr.
Wiss. Beirat beim BMVBS (2010):
Strategieplanung "Mobilität und Transport": Folgerungen für die Bundesverkehrswegeplanung, in: Internationales Verkehrswesen, 62. Jahrgang, Heft 4, S. 20-29.
*
Quelle:
spw - Zeitschrift für sozialistische Politik und Wirtschaft
Ausgabe 3/2011, Heft 184, Seite 43-47
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veröffentlicht im Schattenblick zum 16. September 2011