Wegen der schwächeren Konjunktur werden die Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden in diesem Jahr nur moderat auf gut 612 Milliarden Euro steigen. Das sind gut 12 Milliarden oder zwei Prozent mehr als 2012. Damit setzt sich die abgeschwächte Entwicklung aus der zweiten Hälfte des vergangenen Jahres fort. Sie führte bereits dazu, dass die optimistischen Schätzungen vom Herbst vergangenen Jahres nicht ganz erreicht wurden, die für 2012 mit Steuereinnahmen von deutlich über 600 Milliarden Euro rechneten. Zu diesem Ergebnis kommt die neue Steuerschätzung des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung(*).

2014 werden die Einnahmen des Staates durch ein stärkeres Wirtschaftswachstum zwar wieder dynamischer zunehmen - um 24 Milliarden Euro oder 3,9 Prozent. Die Eintrübung in diesem Jahr sollte aber als "Warnsignal" ernst genommen werden, schreiben die Steuerexperten Dr. Katja Rietzler, Prof. Dr. Achim Truger und Dipl.-Volkswirt Dieter Teichmann. Denn sie rufe wieder ins Bewusstsein, dass die umfangreichen Steuersenkungen seit der Jahrtausendwende, verstärkt durch die Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise, zu einer erheblichen strukturellen Unterfinanzierung des Staates geführt hätten.

"Nach dem Ende der zwischenzeitlich herrschenden Euphorie und der dadurch mancherorts geweckten unhaltbaren Steuersenkungsphantasien sieht sich die Steuerpolitik gegenwärtig mit zentralen Grundsatzentscheidungen konfrontiert", erklären die Forscher. Sie könne "der Frage nicht mehr ausweichen, wie mittelfristig die Vorgaben der Schuldenbremse eingehalten, die staatliche Handlungsfähigkeit gesichert und zudem die nach wie vor dringend benötigten Zukunftsinvestitionen in den Bereichen Bildung, Forschung und (ökologische) Infrastruktur finanziert werden sollen." Angesichts dieser steigenden Anforderungen empfehlen sie gezielte Erhöhungen der Steuern auf hohe Einkommen und Vermögen. Solche Reformen könnten auch dabei helfen, die einseitige Verteilungsentwicklung zu Gunsten Wohlhabender zu korrigieren.

Die IMK-Steuerschätzung beruht auf der aktuellen Konjunkturprognose, die das Institut zusammen mit dem OFCE (Paris) und dem WIFO (Wien) Ende März vorgelegt hat. Neben dem Ausblick auf die Steuerentwicklung bis 2017 liefert die Studie auch eine Analyse der aktuellen Vorschläge, welche die Oppositionsparteien zur Reform der Einkommensteuer machen. Sie erscheint heute als IMK Report 81 und wird auf einer Pressekonferenz in Berlin vorgestellt.

Pessimistischer als in der Herbstschätzung
Im Vergleich zur letzten Prognose des Arbeitskreises "Steuerschätzungen" beim Bundesfinanzministerium gehen Rietzler, Truger und Teichmann von einer deutlich langsameren Entwicklung der Einnahmen aus. Statt mit 618 Milliarden (Arbeitskreisschätzung vom November 2012) rechnen sie für 2013 mit einem Steueraufkommen von 612,2 Milliarden Euro (siehe Tabelle 3 auf S. 6 im IMK Report; Link unten). Auch für die kommenden Jahre korrigieren sie die Erwartungen nach unten. Für 2017, das letzte Jahr des Schätzzeitraums, kalkulieren sie mit Einnahmen von 698,8 Milliarden Euro. Das sind 7,8 Milliarden weniger als im November von den Steuerschätzern angenommen.

Spuren der Krise und der Steuersenkungen
Zudem machen die Ökonomen deutlich, wie stark die staatliche Einnahmebasis nach wie vor durch die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise von 2009 in Mitleidenschaft gezogen wird. Das zeigt ein Abgleich der letzten Vorkrisen-Steuerschätzung vom Mai 2008 mit dem Steueraufkommen der vergangenen Jahre: So verloren Bund, Länder und Gemeinden durch die Krise im Jahr 2009 gut 47 Milliarden Euro, 2010 waren es weitere 64,6 Milliarden, 2011 dann 46,6 Milliarden und 2012 immer noch 45,3 Milliarden Euro.

Ein erheblicher Teil dieser Verluste geht nach Berechnung der IMK-Fachleute auf Steuersenkungen zurück, mit denen die große Koalition und die FDP/CDU-Regierung der Wirtschaftskrise gegensteuern wollten. Da die Maßnahmen aber ohne zeitliche Begrenzung beschlossen wurden, schwächten sie die Staatseinnahmen auf Dauer - ebenso wie die Steuerreformen der rot-grünen Regierung. Unter dem Strich beziffert das IMK die staatlichen Mindereinnahmen durch alle Steuerrechtsänderungen seit 1998 auf rund 45 Milliarden Euro - allein in diesem Jahr. Die "drastischen Steuersenkungen" seien auch die "wesentliche Ursache für die in den letzten zwölf Jahren zumeist aufgetretenen gesamtstaatlichen Haushaltsdefizite", schreiben die Wissenschaftler.

Geringer Anstieg der Staatsausgaben, niedrige Investitionen
Dagegen war die Ausgabenentwicklung der öffentlichen Haushalte außerordentlich zurückhaltend. Zwischen 1999 und 2008 lag die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Ausgaben bei nominal 1,4 Prozent. Real, also nach Abzug der Inflation, sind die deutschen Staatsausgaben in diesem Zeitraum sogar nur um 0,5 Prozent pro Jahr gestiegen. In diesem Zeitraum verzeichnete kein anderes Industrieland außer Japan eine geringere Entwicklung, betonen die Forscher. In den Jahren 2009 und 2010 stiegen die Ausgaben durch die Anti-Krisenpolitik mit ihren Konjunkturpaketen zwar stärker - "aber auch unter Berücksichtigung des Zeitraums bis 2012 bleibt die deutsche Ausgabenpolitik im internationalen Vergleich außergewöhnlich restriktiv".

Als Kehrseite konstatieren die Wissenschaftler eine äußerst schwache Tendenz bei den Investitionen der öffentlichen Hand. Verglichen mit den übrigen Ländern der EU-15 liegt Deutschland mit einer Investitionsquote von 1,5 Prozent vor Österreich (1 Prozent) auf dem vorletzten Platz. In den übrigen EU-15-Länder (ohne Deutschland) investiert die öffentliche Hand hingegen 2,4 Prozent der Wirtschaftsleistung.

Vorschläge der Opposition: Mehrbelastung nur für hohe Einkommen
Angesichts dieser Befunde halten die Forscher "strukturelle Einnahmeverbesserungen" für unbedingt erforderlich. Aus fiskalischen und verteilungspolitischen Gründen kämen dafür eine spürbare Anhebung des Spitzensatzes in der Einkommensteuer, eine höhere Erbschaftsteuer, die Wiedereinführung der Vermögensteuer sowie eine Finanztransaktionssteuer in Frage. Ziel entsprechender Steuerreformen solle es sein, gezielt wohlhabende Haushalte zu belasten. Dann verbessere sich nicht nur die staatliche Finanzbasis, sondern es ließe sich auch der Polarisierung von Einkommen und Vermögen entgegensteuern.

Unter diesem Gesichtspunkt haben die Wissenschaftler exemplarisch untersucht, welche Wirkungen die verschiedenen Vorschläge von SPD, Grünen und Linkspartei zur Reform des Einkommensteuertarifs haben. Dazu vergleichen sie die jeweiligen Vorschläge der Parteien mit den aktuell gültigen Regelungen für 2014. Als weitere Vergleichsgröße ziehen die Forscher den Steuertarif des Jahres 1998 heran, den sie rechnerisch inflationsbereinigt haben, um die "kalte Progression" auszuschalten.

Alle drei Parteien haben vor, den seit 1998 kräftig gesenkten Spitzensteuersatz wieder anzuheben, allerdings auf unterschiedliche Niveaus. Zudem operieren die Konzepte mit je eigenen Tarifverläufen und Grundfreibeträgen. Daher ergeben sich nach Berechnung des IMK auch unterschiedliche Einnahmewirkungen. So erwarten die Experten durch die von den Grünen geplanten Reformen zusätzliche Einnahmen von rund 4,5 Milliarden Euro pro Jahr. Beim Konzept der SPD sei mit einem Mehraufkommen von 4,8 Milliarden zu rechnen. Dagegen würden die Pläne der Linkspartei, die auch Steuersenkungen enthalten, zu gravierenden Aufkommensverlusten von 17,3 Milliarden Euro im Jahr führen.

Die IMK-Untersuchung zeigt auch: Alle drei Konzepte konzentrieren die Mehrbelastung auf hohe Einkommen. Nach dem Reformplan der Grünen müssen alleinstehende Steuerbürger erst ab einem Bruttojahreseinkommen von 66.500 Euro mehr bezahlen als nach dem aktuellen Tarif. Bei SPD und Linkspartei liegt die Schwelle noch erheblich höher: bei 74.500 bzw. 77.600 Euro. Zudem falle der zusätzliche Steuerbetrag zunächst gering aus. Eine Mehrbelastung von über 10 Euro im Monat ergibt sich erst ab einem Bruttoeinkommen von 70.500 Euro (Grüne), 83.800 Euro (SPD) bzw. 78.600 Euro (Linke).

Rietzler, Truger und Teichmann kommen zu dem Schluss, dass die in der öffentlichen Diskussion geäußerte Besorgnis, bereits Facharbeiter müssten höhere Steuern zahlen, nicht begründet sei. Zudem zeigt die Analyse, dass keiner der drei Reformvorschläge die tarifliche Belastung wieder auf das - um die kalte Progression bereinigte - Niveau von 1998 anhebe. Vor allem die Pläne von SPD und Grünen blieben weit darunter: "Tatsächlich", so die Wissenschaftler, "würde das Einkommensteueraufkommen 2014 rein rechnerisch zu Mehreinnahmen von 28,8 Milliarden Euro führen, wenn der Tarif von 1998 bei Ausschaltung der kalten Progression gelten würde."