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BANK/432: Der Bankensektor - Ein Plädoyer für mehr Markt (Haus Rissen)


HAUS RISSEN
Internationales Institut für Politik und Wirtschaft

Der Bankensektor - Ein Plädoyer für mehr Markt

Aktuelle Analyse vom 14.12.2009
Von Johannes Klocke


Der Klammergriff der "Großen Rezession" beginnt sich langsam zu lockern. So hat die Medizin der Notenbanken und Staatsregierungen zwar Wirkung gezeigt und eine Weltdepression verhindert. Doch können die medizinischen Nebenwirkungen und Spätfolgen einen Rückfall provozieren. Damit dies nicht eintritt, verhindert nur eine nachhaltige Behandlung der Krankheitsursachen eine womöglich gefährlichere Krise.

Krisen sind ein immanenter Bestandteil des Kapitalismus. Daher muss die (über-)staatliche Ebene Rahmenbedingungen setzen, um zumindest ihr potentielles Ausmaß einzudämmen. Denn weder die unsichtbare Hand des Marktes, die offensichtlich wirklich unsichtbar ist, kanalisiert die Marktkräfte im Sinne und Wohle der Gesellschaft, noch funktioniert die Wirtschaft, als erfüllte sie den Willen eines einzigen repräsentativen, konsistenten und rational vorausschauenden Individuums. So tendieren Finanzmärkte nicht zum Gleichgewicht, sondern neigen zu Blasen. Und diese sind nicht irrational, denn der Herde zu folgen, macht sich zumindest zeitweilig bezahlt.

Daraus leitet sich die Frage ab, ob die Politik überhaupt in der Lage ist, die notwendigen ordnungspolitischen Regeln für eine nachhaltige Wirtschaft zu setzen, und wenn nein, warum nicht. In der Debatte über die Finanzkrise wird häufig von der Rückkehr des Staates gesprochen. Hier sind massive Zweifel angebracht. Zeigen doch gegenwärtige Reformversuche, wie die Finanzbranche versucht, sich die Politik gefügig zu machen, so dass sich Politik verstärkt nach unternehmerischen Einzelinteressen richtet, statt gesamtwirtschaftliche und allgemeingesellschaftliche Ziele zu verfolgen.

Die folgende Analyse stellt die in Politik und Wissenschaft debattierten Vorschläge zu qualitativen regulatorischen und strukturellen Reformen des Bankensystems vor. Sie zeigt, dass im Bankensektor grundlegende marktwirtschaftliche Mechanismen außer Kraft gesetzt sind, und veranschaulicht, dass Politik und Finanzwirtschaft sich gegenwärtig in einem Kräftespiel mit einem scheinbar vorgezeichneten Ausgang befinden.


Marktversagen

Dank der überbordenden, fast kostenlosen Geldschwemme der Notenbanken haben Finanz- und Aktienmärkte eine Rallye hingelegt, die in ihrem Ausmaß nicht durch fundamentale, realwirtschaftliche Daten gerechtfertigt ist. Finanzinstitute "erwirtschaften" prächtige Gewinne und schütten großzügige Boni aus.

Nicht allein vor diesem Hintergrund mutet es befremdlich an, wenn Vertreter der Finanzindustrie gegen staatliche Eingriffe in Form von strikterer Aufsicht und Regulierung wettern. Gleichzeitig profitieren sie aber von staatlichen Hilfen und möchten sich diese per Dekret in Zukunft explizit zusichern lassen, wie der Vorsitzende des "Institute of International Finance" (der bedeutendste Lobbyverband der Bankenindustrie) Josef Ackermann Mitte November 2009 auf einem der wichtigsten Branchentreffen in Frankfurt forderte. Doch bereits vor der Finanzkrise waren im Bankensektor grundlegende marktwirtschaftliche Mechanismen außer Kraft gesetzt, wie die Möglichkeit des unternehmerischen Scheiterns und die Existenz von Wettbewerbsbedingungen. Neben qualitativen aufsichtsrechtlichen und regulatorischen Reformen bedarf deshalb auch die Struktur des Bankensystems einer Revision. Es muss dem wachsenden "Moral Hazard" entgegengewirkt und die "too big to fail"-Problematik angegangen werden, die aus den öffentlichen Rettungs- und Stützungsmaßnahmen für Finanzinstitute resultieren. Ein Finanzinstitut gilt als "too big to fail" und damit systemrelevant, wenn es aufgrund seiner Bedeutung für die Gesamtwirtschaft oder das Finanzsystem bei drohender Schieflage vom Staat gerettet werden muss. "Moral Hazard" entsteht wiederum durch diesen impliziten Versicherungsschutz des Staates für systemische Finanzinstitute, wodurch deren Anreize zum Eingehen hoher Risiken steigen. Während anfallende Profite bei den Instituten verbleiben, werden mögliche Totalverluste auf die Gemeinschaft abgewälzt. Es wäre dennoch falsch, der Finanzindustrie die Alleinschuld zuzuschreiben. Hat sie sich doch im Rahmen der staatlich (nicht) gesetzten Regeln bewegt. Denn auch die politische Klasse hat versagt, weil sie versäumte, einen adäquaten ordnungspolitischen Regelungs- und Aufsichtsmechanismus zu schaffen.

Bankinsolvenzen und staatlich forcierte Übernahmen im Zuge der Finanzkrise mündeten in vielen Ländern in einer stärkeren Konzentration auf einige wenige Institute, die teilweise zusätzlich staatliche Unterstützung genießen. Die Anzahl systemischer Finanzinstitute nimmt somit ab, aber die Systemrelevanz weniger Banken zu. Sowohl die Wettbewerbsintensität als auch die Gefahr des unternehmerischen Scheiterns sind demnach weiter gesunken. Staatliche Rettungsmaßnahmen waren unerlässlich, um einen wirtschaftlichen Flächenbrand zu verhindern. Zur Normalität dürfen sie jedoch nicht werden. Deren Notwendigkeit in der aktuellen Krise beruht vielmehr auf der Ineffizienz des Finanzsystems, gepaart mit schlechter lückenhafter Regulierung, wodurch den Staaten praktisch nichts anderes übrig blieb, als die Finanzindustrie zu stützen. Ein Finanzsystem hingegen, das hinreichenden Wettbewerbsdruck schafft, um Unternehmen im realwirtschaftlichen Sektor mit Krediten zu versorgen statt aus einer kleinen Anzahl oligopolistischer systemrelevanter Institute zu bestehen, die überwiegend relativ unproduktiven, spekulativen und gesellschaftlich nutzlosen Geschäften nachgehen, die im Zweifel großen Schaden anrichten, trüge nicht nur zu weniger systemischem Risiko bei, sondern auch zu einem nachhaltigen Wirtschaftswachstum. Ebenso spiegelt das schiere Ausmaß des Finanzsektors und die dennoch hohen Renditen und unverhältnismäßigen Gehälter mangelnden Wettbewerb und geringe Effizienz des Finanzsektors wider. Denn laut Lehrbuch führt der Wettbewerb dazu, neue Anbieter anzulocken und Profite sinken zu lassen. Demnach müssen ordnungspolitische Strukturen geschaffen werden, die eine Entfaltung von Marktkräften gewährleisten.


Die zweitbeste Lösung

Adäquate Lösungsansätze werden heftig debattiert. Im Rahmen der zweitbesten Alternative wäre zu akzeptieren, dass einige Institute "too big to fail" sind, und der Steuerzahler im Zweifelsfalle einspringen muss. Folglich muss die Wahrscheinlichkeit eines Zusammenbruchs auf ein Mindestmaß reduziert werden und sich der Finanzsektor weitestgehend an den Kosten beteiligen. Da der implizite Versicherungsschutz nicht gänzlich verschwände, ist dies eine zweitbeste Lösung. Welche Ansätze stehen hierzu im Raum?


1. Eigenkapitalanforderungen und Leverage Ratio

Striktere und differenziertere Eigenkapitalanforderungen an Finanzinstitute sollen bewirken, dass diese mehr qualitativ hochwertiges Eigenkapital vorhalten, dessen Quantität mit der Größe des Instituts und dem Risiko einer Geschäftsaktivität weiter steigt. Die Einführung einer unterstützend wirkenden Leverage Ratio (Verschuldungsquote) würde den Verschuldungsgrad und somit die eingegangenen Risiken von Banken begrenzen. Diese Maßnahmen ließen laut deren Verfechtern Finanzinstitute "automatisch" schrumpfen, da deren Profitabilität ab einer kritischen Grenze sinken würde, und reduzierten die eingegangene Risiken. Folglich nähme deren Systemrelevanz ab und die Gefahr einer Schieflage sänke. Das "Financial Stability Board" (FSB), wichtigstes internationales Gremium aus Regulierern und Notenbankern, arbeitet bis Ende 2009 einen derartigen Ansatz aus, der im Laufe des nächsten Jahres getestet und angepasst wird. Eine Leverage Ratio könnte weiterhin dazu beitragen, realwirtschaftliche Investitionen beziehungsweise die Kreditvergabe für echte Investitionen gegenüber solchen auf dem Finanzmarkt attraktiver zu machen. Denn schließlich konkurrieren diese miteinander. Während die Rendite von Finanzmarktanlagen bis dato über einen höheren Kredithebel leicht gesteigert werden kann, ist dies bei realen Investitionen nicht in dem Umfang und mit der Leichtigkeit möglich. Durch eine Begrenzung des Kredithebels würde die Kreditvergabe für produktive Zwecke attraktiver und es kursierte weniger Geld auf den Finanzmärkten. Laut dem Mitglied des Sachverständigenrates Peter Bofinger machen gegenseitige Ausleihen unter Banken und anderen Finanzakteuren in Deutschland vierzig Prozent des Kreditgeschäftes aus. In den USA sind es sogar achtzig Prozent.


2. Testamente

Um Licht in die intransparenten Strukturen der Finanzkonglomerate zu bringen, fordern beispielsweise die EU und die britische Finanzaufsicht FSA sogenannte Bank-Testamente. Mittels der Testamente erstellen die Banken eine Art Anleitung für ihre eigene Abwicklung. So haben die komplexen Geschäftsstrukturen von Lehman Brothers die geordnete Insolvenz erheblich behindert. Anhand der Testamente könnte im Falle einer notwendigen Abwicklung festgestellt werden, welche Geschäftsbereiche, Tochtergesellschaften und Holdings rettenswert sind und welche nicht. Gleichermaßen versprechen sich die Aufseher, dass allein die Offenlegungspflicht die Institute zur Vereinfachung ihrer rechtlichen Strukturen zwänge. Die Finanzbranche sperrt sich selbstverständlich gegen derartige Vorschläge - wie auch gegen die Mehrzahl der anderen diskutierten Maßnahmen -, verlöre sie auf diese Weise lukrative Steuer- und Refinanzierungsvorteile; gehen Transparenz oder strenger Eigenkapitalanforderungen doch mit höheren Kosten einher. Das FSB hat jedoch bereits Ende November 2009 eine Liste mit 30 systemrelevanten Finanzinstituten (Banken und Versicherungen) veröffentlicht, die in den nächsten sechs bis neun Monaten Abwicklungspläne vorlegen müssen. In Deutschland zählen die Deutsche Bank und die Allianz hierzu. Außerdem wachen sogenannte Colleges, in denen Aufseher aus mehreren Ländern zusammenarbeiten, über systemische Institute.


3. Versicherungsfonds

Trotz der dargelegten Maßnahmen, würde das Scheitern eines Finanzinstituts dennoch gesellschaftliche Kosten verursachen. Sowohl der Internationale Währungsfonds (IWF) als auch das FSB beschäftigen sich daher mit Instrumenten, die den Finanzsektor nach dem Verursacherprinzip pekuniär in die Pflicht nähmen. Nachdem IWF-Direktor Dominique Strauss-Kahn die Einführung einer Finanztransaktionssteuer zunächst bereits verworfen hatte, da die Innovationsfähigkeit der Finanzindustrie immer neue Steuervermeidungswege ausfindig machen werde, gilt sie nach neusten Aussagen des IWF-Vizechefs John Lipsky doch als eine der Alternativen. Das entsprechende Instrument soll zweierlei Ziele verfolgen. Es müsste einerseits Anreize setzen, damit die Märkte geringere Risiken eingehen. Vor allem aber sollte es Ressourcen zu einem Versicherungsfonds beisteuern. Falls sich die Risiken materialisieren, wären die Banken an einer eventuell erforderlichen Rettungsaktion finanziell beteiligt. Ein Instrument in Anlehnung an einen Einlagensicherungsfonds gilt laut Stimmen aus dem IWF als wahrscheinlich. Im April 2010 wird der IWF erste Vorschläge unterbreiten.


Die beste Lösung

Die zuvor diskutierten Ansätze sind zwar gut und richtig, werden aber allein nicht ausreichen, um marktwirtschaftliche Grundprinzipien herzustellen. Erstens bestünde der implizite staatliche Versicherungsschutz für gesellschaftlich bedingt nützliche Finanzaktivitäten fort. Um diesen zu eliminieren, muss ein Institut insolvent gehen können, ohne der Gesellschaft inakzeptable Kosten aufzubürden. Institute dürften demnach gar nicht erst systemrelevant werden und müssten die vollen Kosten aus Fehlern in diesen Geschäftsfeldern bei einer etwaigen Schieflage tragen. Zweitens herrschten weiterhin oligopolistische Strukturen vor, die den Wettbewerb behindern.

Daher diskutieren Politik und Wissenschaft die radikalste aller Ideen: Die Aufspaltung von Großbanken. Riskante Aktivitäten wie der Eigenhandel (als Investmentbanking bekannt) sollen von risikoarmen Geschäftsfeldern wie Zahlungssystemen oder Einlagen abgetrennt werden. In den USA waren Investment- und Geschäftsbanken bis 1999 unter dem 1933 erlassenen Glass-Steagall Act separiert. Unter diesen Voraussetzungen könnten sich implizite staatliche Garantien auf die elementaren Bankaktivitäten beschränken. Kritiker sind jedoch der Meinung, dass eine Trennung der Aktivitäten impraktikabel sei. Doch bereits die existierende Regulierung unterscheidet bei der Festlegung von Eigenkapitalanforderungen nach Geschäftsfeldern. Weiterhin wenden Gegner der Trennung ein, dass strikte Eigenkapitalanforderungen ausreichen müssten. Sollten riskante Geschäfte durch strengere Vorschriften unprofitabel werden, dürften sich Banken ohnehin von diesen trennen. Eine große Gruppe namhafter Ökonomen wie beispielsweise der Nobelpreisträger Joseph Stiglitz und Ex-Federal Reserve Chef Paul Volcker, Notenbanker wie Mervyn King (Gouverneur der Bank of England) oder auch Investmentlegende George Soros unterstützen jedoch die Idee der Aufspaltung oder einer institutsinternen Trennung von Geschäfts- und Investmentbank. Insbesondere in Großbritannien, aber auch in den Niederlanden und Deutschland sollen auf Druck der EU einzelne Bereiche der (teil)verstaatlichten Institute verkauft werden, um den Wettbewerb zu fördern.

Jedoch wäre auch bei getrennten Geschäftsfeldern eine Bankeninsolvenz oder das Scheitern eines Hedge-Fonds nicht folgenlos für das Finanzsystem. Daher müssen Maßnahmen der zweitbesten Lösung in die beste eingebettet werden. Die Abtrennung gesellschaftlich nutzloser Abenteuerspielplätze für Banker vom Zweckmäßigen muss mit strengeren Eigenkapitalanforderungen, Leverage-Ratios, Testamenten und insbesondere einem Versicherungsfonds einhergehen, in den beispielsweise auch Hedge-Fonds einzahlen müssten. Nur auf diese Weise kann der notwendige Wettbewerb geschaffen werden, und Risiko und Kosten für wirtschaftliches Scheitern verblieben beim Urheber. Gleichzeitig gewännen realwirtschaftliche Investitionen, die Grundlage eines nachhaltigen Wirtschaftswachstums sind, an Attraktivität. Mag es auch paradox anmuten, aber nur staatliche Regulierung lässt ein Banken- und Finanzsystem entstehen, das zumindest halbwegs marktwirtschaftlichen Mechanismen gehorcht und seine originär wirtschaftlich und gesellschaftlich dienende Funktion ausfüllt. Der politische Wille wird jedoch wohl leider nicht ausreichen, um diese Lösung durchzusetzen. Wollen wir hoffen, dass zumindest ein zweitbestes Ergebnis herausspringt; laut Fahrplan des FSB jedoch frühestens Ende 2010 - eindeutig zu weit in der Zukunft.


Fazit

Der politische Prozess ist zu schwerfällig, kurzfristig orientiert und von Lobbyisteninteressen durchsetzt, um nachhaltigen gesamtwirtschaftlichen Zielen statt unternehmerischen Einzelinteressen zu folgen. Daher zählt auch die Finanzindustrie zum jetzigen Zeitpunkt zu den Gewinnern der Krise. Wenn Regierungen Banken anflehen müssen, die Realwirtschaft mit Krediten zu versorgen statt geldpolitisch und staatlich gestützten Eigenhandel zu betreiben, wenn ein Großteil staatlicher Maßnahmen darauf hinausläuft, die Finanzindustrie mit Zuckerbrot aufzupäppeln und die Peitsche nichts anderes als ein Appell an Moral und Ethik der Finanzwirtschaft ist, dann darf sich der Bürger, ganz gleich welchem politischen Lager er angehört, durchaus verspottet vorkommen. Hierin spiegelt sich der grundsätzliche Interessenkonflikt zwischen privatwirtschaftlichen Finanzunternehmen und dem Allgemeininteresse der Bürger wider: Das unternehmerische Ziel der (kurzfristigen) Gewinnmaximierung steht nicht im Einklang mit dem gesellschaftlichen Interesse einer effektiven Finanzintermediation als realwirtschaftliche Stütze.

Genau aus diesem Grund benötigen wir staatlich gesetzte Regeln, aber auch Sanktionen. Denn dass bloße Anreizmechanismen genügen müssten, ist Wunschtraum und Irrglaube zugleich. Während die Staatsregierungen ohnmächtig ausloten was, wie und wann reguliert werden soll, ist die Finanzwelt Dank staatlicher Hilfe wieder beim Tagesgeschäft angelangt. Kurz und bildlich gefasst: Die Finanzindustrie drohte vor einem Jahr an einer Überdosis zu sterben. Der Staat nimmt sie in das Methadonprogramm auf, sorgt aber nicht für grundlegende Verbesserungen im Drogenmilieu. Die eigentliche Droge ist daher viel zu verlockend und nach wie vor zu leicht zu beschaffen, weshalb sich diese perfekt mit Methadon ergänzen lässt, um die Wirkung noch zu steigern - und ein rund-um-Fürsorge- und Sorglospaket von öffentlicher und geldpolitischer Seite gestaltet den Trip so angenehm wie möglich. Das asymmetrische Machtverhältnis zwischen Staat und Finanzindustrie bildet ein instabiles Gleichgewicht, dessen langfristiger Verlierer unsere Gesamtgesellschaft ist.


Dipl.-Volkswirt Johannes Klocke ist seit August 2009 Associate am HAUS RISSEN HAMBURG und forscht und referiert zu wirtschaftspolitischen Themen.


HAUS RISSEN HAMBURG vereint seit seiner Gründung 1954 die Arbeit eines Bildungsinstituts mit der einer überparteilichen Denkfabrik. Es widmet sich sicherheits- und geopolitischen Themen und war unter anderem Gründungssitz der deutschen Sektion des Club of Rome. Heute bietet HAUS RISSEN HAMBURG maßgeschneiderte Fortbildungen für Militär, Unternehmen, Verwaltung und Schulen - in über 100 Seminaren, Briefings, Vorträgen und Veranstaltungen jährlich.


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Quelle:
Aktuelle Analyse Nr. 194 vom 14.12.2009
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veröffentlicht im Schattenblick zum 16. Dezember 2009