Schattenblick →INFOPOOL →POLITIK → AUSLAND

AFRIKA/956: Kooperation statt Freihandel (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 5/6, November/Dezember 2010

Kooperation statt Freihandel
Entwickelt sich SACU zur handelspolitischen Alternative?

Von Gottfried Wellmer


Die "Southern African Custom Union" (SACU) ist die älteste noch bestehende Zollunion. Bei ihrer Gründung 1910 sah die neu gebildete Südafrikanische Union in der SACU ein Instrument, Nachbarterritorien wirtschaftlich einzubinden mit der Option, sie später auch politisch anzugliedern. Nach dem Ende der Apartheid bot sich die Gelegenheit für einen Neuanfang. Ein Rahmenvertrag wurde 2002 vereinbart. Gleichzeitig begannen regionale Verhandlungen mit der EU um Abkommen zu Wirtschaftspartnerschaften. Die Bedingungen der EU stellen die Zollunion vor eine Zerreißprobe.


Die Zollunion des Südlichen Afrika (SACU) feierte in diesem Jahr ihr hundertstes Jubiläum. Die Geschichte der SACU hat zwei Lesarten: Die erste stellt die Kooperation in den Vordergrund, die aus gemeinsamen anti-kolonialen Kämpfen abgeleitet wird. Die zweite betont das Hegemoniestreben einer regionalen Vormacht, das die kleineren Staaten der Union in Abhängigkeiten bringt. Diese Lesart geht von der Gründungszeit aus: Die Union als Instrument der imperialen Mächte.

Die Gründung der SACU wurde vom britischen Empire veranlasst, und zwar im Zuge der Verhandlungen zwischen den britischen Kolonien (Kap und Natal) und den Burenstaaten (Transvaal und Oranje Freistaat), die nach der Niederlage der Buren 1910 zur Gründung der Südafrikanischen Union führte. Botswana, Lesotho und Swasiland waren zu der Zeit Protektorate der britischen Krone und wurden nicht um ihre Zustimmung gefragt. Nach dem ersten Weltkrieg kam Namibia nolens volens zur SACU als von Südafrika verwaltetes Treuhandgebiet dazu.


Instrument der Hegemonialpolitik

Seit 1910 war die SACU nicht nur eine Zollunion, die für den freien Handel von Gütern hinter einem gemeinsamen Satz von Schutzzöllen steht, sondern auch eine Union zur gemeinsamen Erhebung von Steuern auf die Produktion, den Verkauf und den Verbrauch von Waren, die innerhalb der SACU hergestellt wurden, der so genannten Akzise.

Von 1910 bis 1969 zog Südafrika den größten Nutzen aus der Zollunion. Es erhielt über 98 Prozent aus den Zoll- und Steuereinnahmen der SACU.

Erst ab 1969, mit der Unabhängigkeit von Botswana, Lesotho und Swasiland (BLS), hielt es Südafrika für politisch angesagt, den anderen Mitgliedern einen höheren Anteil an den SACU-Einnahmen zu gewähren - als Kompensation für den Verlust von steuer- und handelspolitischen Hoheitsrechten und als Kompensation dafür, dass das wirtschaftlich dominante Südafrika den größten Nutzen aus der SACU zog. Der allen gemeinsame Schutzzoll wurde allein von Südafrika bestimmt; nur Südafrika konnte diesen gemeinsamen Schutzzoll als Instrument für seine Politik der nachholenden Industrialisierung nutzen - ohne Rücksicht auf die anderen SACU-Mitgliedsstaaten und zum Teil auf deren Kosten.

Die südafrikanische Hegemonie in der SACU blieb nicht ohne politischen Widerstand. Botswana schloss sich nicht der südafrikanischen Währungsunion an. Und während der Kämpfe für die Unabhängigkeit Süd-Rhodesiens (seit 1980 Simbabwe) gehörte Botswana zusammen mit Sambia, Tansania, Mosambik und Angola zu den so genannten Frontstaaten, während Südafrika lange das illegale Siedlerregime unterstützte. 1980 schlossen sich Botswana, Lesotho und Swasiland der regionalen South African Development Coordination Conference (SADCC) zur Entwicklung des Südlichen Afrika an, der Vorläuferin der heutigen Entwicklungsgemeinschaft SADC. Ziel der SADCC war es, die wirtschaftliche Abhängigkeit von und die Erpressbarkeit durch Südafrika zu verringern.


Neuordnung nach Apartheid

Erst nach dem Ende des Apartheidsystems ergab sich mit der Demokratisierung Südafrikas 1994 die Chance, eine systematische Änderung der SACU durchzuführen. Zuvor - 1990 - war Namibia als nun unabhängiger Staat in der Zollunion verblieben. Acht Jahre lang wurde eine Neugestaltung verhandelt, 2002 wurde ein neuer Rahmen vereinbart.

Als Kernziele wurden definiert:

- der freie Güterhandel zwischen den Mitgliedstaaten und faire Handelsvorteile für alle. Gewährleistet werden sollte das von effizienten, transparenten und demokratischen Institutionen;

- fairer Wettbewerb innerhalb der Zollunion;

- vermehrte Investitionsgelegenheiten in der SACU, die wirtschaftliche Entwicklung, eine diversifizierte Industrialisierung und freien Wettbewerb begünstigen;

- die faire Verteilung der Einkommen aus Zöllen und Steuern zu ermöglichen.

Als Institutionen der neuen SACU waren vorgesehen: Der Ministerrat als oberstes, auf Konsensfindung beruhendes Entscheidungsgremium; die Kommission der Zollunion; das Sekretariat der Zollunion; der Aufsichtsrat zur Festlegung der gemeinsamen externen Zolltarife; die Bildung von nationalen Gremien, die Recherchen zur Wirkung und Nutzen von geplanten Zolltarifänderungen durchführen sollten; Technische Liaison-Komitees; ein Tribunal zur Entwicklung von Gemeinschaftsrecht, für Regeln und Verfahrensweisen und zur Schlichtung von Interessenskonflikten; ein Regelungsgremium für Mandatserteilungen bei Verhandlungen mit Dritten.

Der gemeinsame Topf des Zoll- und Steuereinkommens der SACU setzt sich aus drei Komponenten zusammen:

1. die Zollkomponente: Der Anteil jedes SACU-Mitglieds an den Zolleinnahmen errechnet sich aus dem Wert von Waren (ohne Frachtkosten), die von allen anderen Mitgliedsstaaten importiert wurden.

2. Die Steuerkomponente: Sie errechnet sich aus einem festen Prozentsatz des BruttoiInlandproduktes eines Mitgliedslandes pro Jahr.

3. Die Entwicklungskomponente: sie beträgt 15 Prozent der Steuerkomponente.

Potenziell könnte die Zollunion für alle Mitglieder ein positiver Gewinn werden, falls die SACU-Satzung weiter entwickelt und die vorgesehenen Ziele und Institutionen der Zollunion auch realisiert werden. 2004 wurde die Rahmenvereinbarung von allen Mitgliedsstaaten ratifiziert. Doch viele Ziele und Institutionen bestehen auch heute nur auf dem Papier. Es gibt derzeit noch keinen Aufsichtsrat zur Kontrolle der externen Schutzzölle. Es gibt noch kein SACU-Tribunal. Das Sekretariat der SACU kann die ihm zugewiesenen Aufgaben nicht alle erfüllen, aus mangelnder personeller Besetzung und Fachkompetenz und wegen mangelnder Finanzierung durch die Mitgliedsstaaten.

Für Südafrika sind die SACU-Tarife in erster Linie ein Instrument seiner Industriepolitik, vor allem zum Schutz der Autoindustrie oder der Textilindustrie. Bei - wie vorgesehen - funktionsfähigen Institutionen würde Südafrika an das Konsensgebot erinnert und könnte nicht im Alleingang Tarife für Autos oder Textilien festlegen, ohne einen Konsens mit den anderen SACU-Mitgliedern gefunden zu haben. Im Streitfall müsste dann das Tribunal die Sache regeln - auch das gibt es bisher nicht.

Für die anderen kleineren Staaten geht es im Wesentlichen um Zölle. Sie sind wichtige Quellen für die Staatseinnahmen. Denn diese Länder haben zu wenige nationale Unternehmen, die substanzielle Gewinne erzielen, und zu wenig Arbeitskräfte, deren Löhne hoch genug sind, dass man sie besteuern könnte. Es gibt auch zu wenige kleine und mittlere Industrien, die Schutzzölle sinnvoll nutzen könnten. Die Zolltarife sind daher in erster Linie eine Einnahmequelle. Etwa 70 Prozent des Budgets von Swasiland kommt aus dem SACU-Topf. Das Budget von Lesotho hängt zu 60 Prozent von der Zoll-Zuteilung ab, in Namibia trägt sie mit 33 Prozent zum Haushalt bei, Botswana deckt 25 Prozent damit ab. Konkret: Im Finanzjahr 2009/10 zahlte Südafrika 45 Mrd. Rand in den SACU-Topf ein und erhielt daraus 46,5 Prozent oder 22 Mrd. Rand.


EPA: Sprengkraft für SACU

2008 hat die SACU ein begrenztes Freihandelsabkommen mit der europäischen Freihandelszone EFTA abgeschlossen, ein Präferenzabkommen mit der südamerikanischen Wirtschaftsgemeinschaft Mercosur sowie ein Abkommen zu Handel, Investitionen und entwicklungspolitischer Zusammenarbeit mit den USA.

Die Beziehungen zu Europa gestalteten sich schwieriger. 2008 kam es aber in den Verhandlungen über die von der EU vorgeschlagenen Abkommen zu Wirtschaftspartnerschaften (EPA) mit der so genannten SADC-Gruppe (neben den SACU-Staaten Angola und Mosambik, aber ohne die übrigen neun SADC-Staaten) zu großen Spannungen innerhalb der Zollunion. Der fragile gemeinsame Verhandlungsmechanismus brach zusammen. Der Chef-Unterhändler Namibias kommentierte dazu: "Innerhalb eines halben Vormittags hatte die EU es geschafft, einen Keil zwischen uns zu treiben." Es muss sich daher noch zeigen, ob die SACU die Konflikte um die EPA-Verhandlungen dazu nutzt, sich neu zu erfinden.

Die SACU-Krise aufgrund der EPA Verhandlungen fiel zeitlich mit der Weltwirtschaftskrise zusammen. Hier kurz das Wesentliche: Erstens gab es keine gemeinsame Verhandlungsstrategie. Zweitens unterzeichneten Botswana, Lesotho und Swasiland ein Interims-EPA, während sich Namibia und Südafrika weigerten. Artikel 31 (3) des SACU-Rahmenabkommens untersagt es im Übrigen, ohne Zustimmung aller Mitglieder neue Handelsabkommen einzugehen. Die schlechte Konjunkturlage zeigte, dass der SACU-Einnahmetopf anfällig für Konjunkturzyklen ist: Es wird geschätzt, dass die SACU-Einnahmen um bis zu 40 Prozent sanken. Das beeinflusst unmittelbar die Haushaltspolitik der kleinen Mitgliedsstaaten. Die SACU stand 2008/9 ganz nah am Abgrund. Südafrika erwog, sich entweder aus der SACU zurückzuziehen oder die SACU zu einer Freihandelszone zu degradieren, falls es der EU gelänge, die Spaltungen innerhalb der SACU und der SADC aufrecht zu erhalten oder gar zu vertiefen. Andere Stimmen in Südafrika fanden, dass zu viel Geld aus Südafrika in die Mitgliedsländer abflösse, ohne Fortschritte in der regionalen Integration zu realisieren; man drängte darauf, eine Revision der Erhebung und Verteilung der SACU-Einkünfte zu unternehmen. Das hätte bei abrupter Vorgehensweise zur Existenzkrise der BLNS-Staaten geführt. Es hätte aber auch der bisherigen Regionalpolitik Südafrikas die Glaubwürdigkeit völlig entzogen. Also rauften sich alle wieder zusammen.

Südafrika und Namibia beteiligen sich wieder an den Verhandlungen über die EPA-Endfassung, die anderen SACU-Mitglieder denken heftig darüber nach, was sie tun können, um der SACU neues Leben einzuhauchen.

Im Oktober 2010 haben sich alle Beteiligten auf fünf Prioritäten für eine Entwicklung der SACU geeinigt:

1. Die Formulierung einer gemeinsamen regionalen Industrialisierungspolitik (nach Südafrikas Vorstellung könnte das den Aufbau von regionalen Wertschöpfungsketten in ausgewählten Industriesektoren bedeuten; Kritiker betonen, dass eine gemeinsame regionale Industriepolitik alle Sektoren und alle Phasen der Wertschöpfung umfassen müsse). Hier fehlen Gelder für Studien zu Projekten in den Sektoren Transport, Tourismus, Energie und Agro-business; sie müssten aus einem neu zu schaffenden Entwicklungshilfefonds fließen.

2. Vereinbarung einheitlicher Zollregeln für alle SACU-Mitglieder (Südafrika) und freie Bewegung der Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit (einschließlich der Migranten).

3. Eine Überprüfung der Erhebung der SACU-Einnahmen und der Verteilung des gemeinsamen Topfes. Südafrika schlägt vor, dass die Einkünfte der SACU in einen gemeinsamen Entwicklungsfonds fließen sollten, statt in die Staatsbudgets. Sie sollten für den Ausbau der Infrastruktur des Handels und der Beseitigung nicht-tarifärer Handelsbarrieren dienen. Um das umsetzen zu können, müsste man über eine Steuerreform in den kleineren Mitgliedsländern nachdenken und über Beihilfen aus Entwicklungsfonds verhandeln, um Anpassungskosten des Übergangs zu decken.

4. Gründung gemeinsamer SACU-Institutionen, wie vor sechs Jahren beschlossen.

5. Schaffung eines Mechanismus zur Vereinbarung gemeinsamer Positionen in Verhandlungen mit Drittländern.

Südafrika hielt es für nötig, Botswana, Lesotho und Swasiland zu warnen: Sollten sie sich mit der EU auf die Singapurthemen (Dienstleistungen, Investitionen, Schutz geistigen Eigentums - TRIPS, Beschaffungswesen, Wettbewerb) verständigen und verpflichten, bevor man sich auf eine gemeinsame Position geeinigt habe, um die Entwicklung des regionalen Marktes zu stärken, dann würde ein solches Vorgehen die Spaltung in der Handelspolitik auf eine neue Ebene heben. Gleichzeitig aber beteuerte der südafrikanische Handelsminister Rob Davies, Südafrika habe seit 1994 der regionalen Integration eine Spitzenposition in seiner Außenwirtschaftspolitik eingeräumt. Die Bedeutung SACUs liege darin, dass die Zollunion das Potenzial habe, zu tieferen Fundamenten entwicklungspolitischer Integration zu gelangen. Um zu einem ausgeglichenen regionalen Handel zu gelangen, brauche es eine Stärkung der Produktionsstrukturen und der Angebotskapazitäten. Integrierte regionale Märkte könnten die Limitierung der kleinen nationalen Märkte überwinden und die Wettbewerbsfähigkeit regionaler Produkte erhöhen.


Die Streitpunkte bei EPA-Verhandlungen

Es sind drei Punkte, die in den Verhandlungen um das Abkommen über eine Wirtschaftspartnerschaft (EPA) zwischen der SADC-Gruppe (Angola, Mosambik sowie die SACU-Mitglieder Botswana, Lesotho, Namibia, Südafrika und Swasiland) und der EU heftig umstritten sind:

• Der Umfang des freien Marktzugangs
• die Meistbegünstigungsklausel
• Exportsteuern auf Rohstoffe.

Seit über zehn Jahren streiten beide Seiten über eine korrekte Auslegung des Artikels XXIV des GATT-Abkommens ( General Agreement on Tariffs and Trade); der Artikel behandelt den Umfang der Marktöffnung in allgemeiner Form. Eine einschlägige Jurisprudenz dazu gibt es nicht.

Nach dem Verständnis der EU müssen die Vertragspartner in einem Zeitraum von 15 Jahren ihren Markt für 80 Prozent des Handels quoten- und abgabenfrei öffnen. Diese Interpretation lehnen viele AKP-Staaten (Afrika, Karibik, Pazifik) ab und fordern eine größere Flexibilität. Bei dem Streit geht es darum, eine willkürliche Auslegung auszuschließen und sich auf einen für beide Seiten politisch tragbaren und von der WTO akzeptablen Grad der Marktöffnung zu einigen. Viele Fachleute in der WTO legen die Regeln für einen Freihandelsvertrag so aus, dass mindestens 70 Prozent des Handels binnen 15 bis 20 Jahren freigegeben werden müssen. Für ärmste Länder (LDC) und anfällige Industrien können Ausnahmen vereinbart werden.

Auch die Meistbegünstigungsklausel ist hoch umstritten. Sie besagt, dass günstigere Konditionen, die einem Drittstaat eingeräumt werden, automatisch auch für alle EU-Länder gelten. Die AKP-Länder lehnen das aus grundsätzlichen Erwägungen ab. Sie sehen darin eine Einschränkung für Handelsabkommen mit den neuen Partnern im Süden. Die EU sieht eine Gleichbehandlung als ein Gebot der "Fairness" angesichts der großzügigen Konzessionen im EPA. Von der WTO ist eine solche Klausel für einen Freihandelsvertrag nicht erforderlich und wird auch nicht vorgeschrieben.

Es ist letztlich eine politische Frage. Kompromisse sind möglich. Ein technischer Kompromiss könnte so aussehen, dass der Anwendungsbereich der Klausel sehr eng gefasst und die Schwelle für eine automatische Anwendung höher gelegt wird. Ein Beispiel dafür bietet das EPA mit dem karibischen Block Cariforum. Darin sind beide Seiten übereingekommen, dass die Meistbegünstigungsklausel nur nach gegenseitigen Konsultationen und nicht automatisch Anwendung findet. Denkbar ist auch, die Klausel nur bei Verträgen mit "größeren Handelspartnern" gelten zu lassen, wobei die Schwelle genau definiert werden müsste.

Technische und flexible Lösungen sind auch bei der Exportsteuer für Rohstoffe möglich. Viele AKP-Länder sehen darin ein Instrument für die Finanzierung einer Industrialisierung ihrer Volkswirtschaften. Die EU lehnt diese Steuer rundweg ab. Die WTO hält sich in dieser Frage bedeckt. Ausdrücklich untersagt wird diese Steuer nicht. Ein einfacher Hinweis auf die WTO-Statuten wäre hinreichend. Es könnten ferner die Warengruppen, die einer Steuer unterzogen werden sollen, exakt bezeichnet oder die Geltungsdauer zeitlich bestimmt werden.

Der Ausweg aus der derzeitigen Blockade ist eine Frage des politischen Willens. Technische Lösungen können gefunden werden.


Sanoussi Bilal/Isabelle Ramdoo (ecdpm). Ausführlich dazu: Which way forward in EPA negotiations? Discussion Paper 100; Nov. 2010. www.ecdpm.org/dp100.


*


Weitere Artikel in afrika süd Nr. Nr. 5/6, November/Dezember 2010


Reset-Taste nicht gefunden
Kommentar von Hein Möllers zum EU-Afrika-Gipfel in Tripolis.

aktuell

südafrika
Reinigen und Versöhnen
Einmal ganz anders: Versöhnung in KwaZulu-Natal heute. Von Ben Khumalo-Seegelken.

Zuma sorgt für Burgfrieden im ANC
Axel Schmidt zum kleinen Parteitag des ANC.

Verlegenheitsbündnis oder Vernunftehe?
DA und ID wollen fusionieren. Von Nontando Ngamlana.

Hauen und Stechen
Der "Congress of the People" ist vor dem ersten Wahlkongress zerstritten. Von Nontando Ngamlana und Hein Möllers.

Mit Zinssenkung zu Wachstum?
Südafrikas neuer Plan für mehr Wachstum und Beschäftigung. Von Armin Osmanovic.

Wille und Vorstellung
Andries du Toit reflektiert über eine Konferenz zu Ungleichheit in Südafrika.

namibia
Leben am Rande von Okahandja
Magreth Nunuhe beschreibt, was die Leute an einem Wahltag denken.

simbabwe
"Fortschritte - mit der Geschwindigkeit einer Schildkröte"
Frank Gries spricht mit Golden Maunganidze über die Situation der Presse in Simbabwe.

"Offene Kritik war schwierig"
Interview mit Itai Rusike von der "Community Working Group of Health".

malawi
Kleines Land ganz groß
Mutharika setzt Malawi seinen Stempel auf. Von Heiko Meinhardt.

malawi: literatur
Lesen und Schreiben als Chance
Ein Beitrag von Steve Sharra zur Lesekultur in Malawi.

Jive Talker
Von Samson Kambalu.

lesotho
Nebensachen aus Maseru
Von Brigitte Reinhardt.

botswana
Mehr Demokratie wagen
Botswanas Parteienlandschaft in Bewegung. Von Helmut Elischer und Stefan Vogt.

tansania
Wie immer - doch anders
CCM einmal mehr Wahlsieger in Tansania. Von Richard Whitehead.

angola
Hunger nach Atom und Macht
Angolas Vorbereitungen für den Aufstieg zur Nuklearmacht im Südwesten Afrikas. Von Emanuel Matondo.

Pervertierte Demokratie
Interview mit dem Journalisten Rafael Marques.

dr kongo
Völkermordverdacht
Helmut Strizek stellt den Pillay-Bericht zu Menschenrechtsverbrechen in der DR Kongo zwischen 1993 und 2003 vor.

Patrice Lumumba
Den ersten ermordeten Politiker des nachkolonialen Afrika stellt Frank Kürschner-Pelkmann vor.

Lumumba
Von Ryszard Kapuscinski.

Stimme der Stimmlosen Dave Peterson erinnert an den im Juni ermordeten Menschenrechtsaktivisten Floribert Chebeya.

südliches afrika: regionale kooperation
30 Jahre SADC
Von Martin Adelmann.

Kooperation statt Freihandel
Gottfried Wellmer fragt, ob die SACU sich zur handelspolitischen Alternative entwickelt.

afrika: epa-verhandlungen
"Afrikas Lage würde verschlimmert"
Rolf-Henning Hintze interviewt den kamerunischen Handelsexperten Offah Obale.

afrika-china
Die Stimme Afrikas im Reich der Mitte
Zivilgesellschaftlicher Austausch zwischen China und Afrika. Von Xiao Yuhua.

afrika
Neues Spielfeld - veränderte Regeln
Hein Möllers zum Unctad-Bericht zur wirtschaftlichen Entwicklung Afrikas.

service
Nord-Süd-Infos, Rezensionen


*


Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 5/6, November/Dezember 2010, S. 62 - 64
Herausgeber: informationsstelle südliches afrika e.V. (issa)
Königswinterer Straße 116, 53227 Bonn
Tel.: 0228 / 46 43 69, Fax: 0228 / 46 81 77
E-Mail: issa@comlink.org
Internet: www.issa-bonn.org

"afrika süd" erscheint mit 6 Heften im Jahr
Jahresabonnement Euro 35,-


veröffentlicht im Schattenblick zum 8. Februar 2011