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POLITIK/104: Kostenübernahme für Verhütungsmittel (pro familia)


pro familia magazin 3/2015
Deutsche Gesellschaft für Familienplanung,
Sexualpädagogik + Sexualberatung e.V.

Wissenschaftliche Studie
Regionale Kostenübernahme von Verhütungsmitteln für Menschen mit geringem Einkommen

Von Johannes Staender und Ines Thonke


Der Zugang zu finanzierbarer Verhütung hängt vom Wohnort ab. Der Wegfall bundesweiter gesetzlicher Regelungen zur Kostenübernahme, wie sie das Bundessozialhilfegesetz früher enthielt, hat eine uneinheitliche, von regionalen politischen Entscheidungen bestimmte Situation entstehen lassen. Diese Situation wollte die vom pro familia Bundesverband in Kooperation mit der Universität Bielefeld durchgeführte und vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugendliche geförderte Befragung näher beleuchten. Ziel der Befragung war, eine Übersicht zur aktuellen regionalen Regelungspraxis zu gewinnen und damit den Kenntnisstand zum Thema zu erweitern (Bury 2013; pro familia 2010a). Die Studie wollte außerdem Versorgungsbarrieren und regionale Unterschiede in der Zugänglichkeit und Ausgestaltung von Kostenübernahmeprogrammen soweit abbilden, dass der Bedarf an einer bundesweit einheitlichen Regelung auf solider Basis eingeschätzt werden kann. Daneben wurden Fragen zur politischen Situation vor Ort und zur Bewertung der Regelungspraxis durch die Beraterinnen gestellt.

Schwangerschaftsberatungsstellen als wichtige Ansprechpartnerinnen

Die Erhebung mittels Online-Fragebogen setzte bei den pro familia Beratungsstellen als wichtigen und zuverlässigen Informationsquellen an. Um ein breites Bild über die aktuelle Situation in Deutschland zu erhalten, wurden zudem ausgewählte Beratungsstellen weiterer Träger (Arbeiterwohlfahrt, Caritas, Deutsches Rotes Kreuz, Diakonie, donum vitae) und Beratungsstellen verschiedener Gesundheitsämter kontaktiert. Ausdrücklich wurden die Beraterinnen gebeten, auch dann an der Befragung teilzunehmen, wenn in ihrer Kommune keine öffentliche Regelung besteht. Der Fragebogen enthielt dazu einige Items, denn auch der eingeschätzte Bedarf, eine politische Diskussion vor Ort oder regional geplante Projekte waren von Interesse.

Von Ende Januar bis Mitte Mai dieses Jahres wurde der Fragebogen 432-mal regulär abgeschlossen. Um Doppel-Zahlungen zu vermeiden, wurde bei Beratungsstellen mit übereinstimmender räumlicher Zuständigkeit jeweils nur ein Bogen in die Auswahl einbezogen. Insgesamt fließen die Antworten aus 361 Fragebögen in die Ergebnisse ein. Keine Kommune ist doppelt vertreten. Aus allen Bundesländer liegen Informationen vor.

Regionale Ungleichverteilung der Angebote

Inwieweit sind auf regionaler Ebene Regelungen zur Übernahme von Verhütungskosten getroffen worden? Die Antworten zeigen zunächst erhebliche Unterschiede zwischen den Bundesländern. So werden für die östlichen Länder keinerlei Regelungen berichtet.(1) Aber auch innerhalb der Länder, in denen Regelungen bestehen, zeigen sich beträchtliche Differenzen.

Die politische Diskussion vor Ort

Wo keine öffentlichen Regelungen zur Kostenübernahme bestehen, wurden die BeraterInnen nach bekannten und vermuteten Gründen gefragt. In der Haushaltslage sehen oder vermuten sie wesentlich häufiger einen Grund für das Fehlen einer Regelung (35,3 Prozent beziehungsweise 55,2 Prozent)(2) als in der mangelnden Bedarfswahrnehmung politischer Entscheidungsträger (21,0 Prozent beziehungsweise 38,1 Prozent). Die in Freitextangaben genannten Gründe und Annahmen sind teils politisch-pragmatischer, teils grundsätzlicher Natur, so die Auffassung, Schwangerschaftsverhütung falle in die Eigenverantwortung der Frauen/Familien. Eine primäre Begründung verweist auf Zuständigkeiten: Es sei Sache des Bundes, Regelungen zu treffen, nicht die der Kommune oder des Landes. Eng verknüpft damit ist der Hinweis auf die fehlende gesetzliche Grundlage für kommunales Handeln. Politische Kräfteverhältnisse werden ebenfalls genannt: Für eine Regelung findet sich keine Mehrheit, die betroffene Personengruppe hat keine Lobby.

Dass das Fehlen einer Regelung nicht unbedingt eine politische Diskussion auslöst, wird an den Antworten auf die Frage deutlich, ob das Thema in der Kommune aktuell diskutiert wird: Mit Ja antworteten gut 24 Prozent, mit Nein knapp 76 Prozent (n = 218).

Wenn doch eine Diskussion stattfindet, wer führt sie? Beratungsträger wurden fast durchgängig genannt (92 Prozent der Ja-Antworten), Parteien hingegen in recht geringem Umfang (17 Prozent). Auch die Freitextantworten nennen Beratungsstellen und -träger mehrfach. Daneben wurde eine Reihe weiterer Akteure angeführt, darunter kommunale Akteure und verschiedene Netzwerke, Arbeitskreise und -gemeinschaften. Mehrfach erwähnt wurden Gleichstellungsstellen/beauftragte.

Der Handlungsbedarf ist groß!

Bei der Einschätzung des politischen Handlungsbedarfs zeigt sich ein klarer Unterschied zwischen den Beratungsstellen in Gebieten mit und ohne Regelung. Beraterinnen in den Kommunen ohne Regelung beantworten die Frage, ob Regelungsbedarf bestehe, nahezu einstimmig mit Ja (99 Prozent; n = 216), wogegen Beratungsstellen in Kommunen mit Kostenübernahmeregelung den Handlungsbedarf unterschiedlich wahrnehmen: 47 Prozent halten die gegebenen Regelungen für bedarfsgerecht, 53 Prozent für nicht bedarfsadäquat (n = 111).

Kommunen sind Träger der Kostenübernahmemodelle

Soweit öffentliche Regelungen existieren, bilden die Kommunen (kreisfreie Städte, Kreise) die entscheidende Trägerebene (95,8 Prozent; Land: 4,2 Prozent; n = 118). In dieser Beziehung vermitteln die öffentlichen Programme ein einheitliches Bild. Das ändert sich nachhaltig, wenn die konkrete Ausgestaltung der Angebote betrachtet wird, etwa die Verfahrensweise, die Form der Erstattung, die Anlaufstelle, die Höhe der Unterstützung, die Bedingung für eine Inanspruchnahme, die Auswahl der Leistungsberechtigten und die Verhütungsmethoden selbst.

 Abb. 2: Regelungen zur Kostenübernahme 
                                              Kostenübernahme
                                              vorhanden
Kostenübernahme
nicht vorhanden
Bundesland
Anzahl
Prozent
Anzahl
Prozent
Baden-Württemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
Bremen
Hamburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen
Gesamtsumme
34
5
2
0
2
0
7
0
34
36
1
0
0
0
2
0
123
64,2
11,1
100,0
0,0
100,0
0,0
26,9
0,0
68,0
51,4
5,9
0,0
0,0
0,0
14,3
0,0
34,9
19
40
0
19
0
1
19
10
16
34
16
5
10
8
12
20
229
35,8
88,9
0,0
100,0
0,0
100,0
73,1
100,0
32,0
48,6
94,1
100,0
100,0
100,0
85,7
100,0
65,1

"Gibt es in Ihrer Kommune ein Kostenübernahmemodell?" Antworten der Beratungsstellen nach Bundesland



Finanzierung: ein buntes Bild

Mit welchen Mitteln die Kostenübernahmeregelungen ausgestattet sind, wie das Antragsverfahren organisiert wird. Welche Verhütung erstattet wird und wer zu der Gruppe der Leistungsberechtigten gehört, diese Fragen sind nicht mal auf Länderebene einheitlich zu beantworten. Die Kommunen stellen häufiger einen festen als einen flexiblen Haushaltsbetrag zur Verfügung (61,8 Prozent beziehungsweise 38,2 Prozent; n = 110). Wenn der Fixbetrag im Haushalt nicht reicht, wird die Regelung eher ausgesetzt (42,5 Prozent; n = 87), als dass die Zugangsbedingungen eingeschränkt würden (11,5 Prozent). In Freitextangaben werden weitere Verfahrensweisen (46 Prozent) erwähnt, die die Bandbreite der Handlungsformen und -ebenen illustrieren: Neuverhandlungen über die Höhe der Mittel; Rückgriff auf Stiftungsmittel und Spendengelder; Eigenbeteiligung der Klientinnen; Wartelisten. Es kommt aber auch vor, dass Kommunen sich zur raschen, unkomplizierten Mittelanpassung bereitfinden.


Leistungsberechtigte

97,5 % ALG II-Bezug
83,1 % Sozialgeld-Bezug
44,9 % Geringes Einkommen (Obergrenze)
28,8 % Nur Frauen
11,0 % Mindestalter / Altersgrenze (n = 118)


In knapp 75 Prozent der Fälle werden Verhütungskosten erstattet oder Zuschüsse gewährt, während gut ein Viertel der Kommunen die Kosten direkt finanziert. 53 Prozent der Programme sehen eine Kostenübernahme in voller Höhe vor (n = 111).

Eine ärztliche Verordnung wurde von knapp 52 Prozent der Beraterinnen (n = 120) als Bedingung der Inanspruchnahme genannt. Die Antragstellung erfolgt meist in Beratungsstellen (Schwangerschaftsberatungsstellen: 62,5 Prozent; andere Beratungsstellen: 10 Prozent). Auch die kommunale Sozialverwaltung hat diesbezüglich ein größeres Gewicht (31,7 Prozent), während Jobcenter von nachrangiger Bedeutung sind (7,5 Prozent).

ALG II-BezieherInnen wurden fast durchweg als Leistungsberechtigte genannt. Sozialgeld-BezieherInnen immer noch von der großen Mehrzahl. Bei Personen, die unabhängig von ALG II- oder Sozialgeldbezug über ein geringes Einkommen verfügen, sinkt der Anteil der Nennungen unter 50 Prozent. Die Einschränkung des Berechtigtenkreises auf Frauen wurde für weniger als 30 Prozent der erfassten Angebote angegeben. Nur ein kleiner Teil der Programme sieht schließlich ein Mindestalter oder eine Altersgrenze als Zugangsvoraussetzung beziehungsweise Ausschlusskriterium vor. (siehe Abb. 4)

Hinsichtlich der einbezogenen Verhütungsmittel zeigen sich eindeutige Schwerpunkte. Kupferspirale, Hormonspirale, Dreimonatsspritze, Hormonimplantat und die Pille werden von mehr als drei Viertel der Programme abgedeckt. Eine Kostenübernahme für Sterilisationen, die in verschiedenen Freitexteintragungen ausdrücklich als Wunsch geäußert wurde, sehen die hier erfassten Programme in knapp 72 Prozent der Fälle vor. Mit abnehmender Tendenz, aber noch relativ hohen Anteilen folgen einige weitere Verhütungsmittel. Selten werden die Kosten für die Pille danach, chemische Verhütungsmittel und Kondome übernommen. (siehe Abb. 3)

 Abb. 3: Einbezogene Verhütungsmittel (Angaben in Prozent) 
Kupferspirale
Hormonspirale
Dreimonatsspritze
Pille
Hormonimplantat
Sterilisation
Vaginalring
Verhütungspflaster
Kupferkette
Diaphragma
Pille danach
Chemische Verhütungsmittel
Kondom
92,3
85,5
82,1
78,6
76,1
71,8
69,2
64,1
58,1
40,2
23,1
12,8
9,4



Angebotsinformation

Zugangschancen hängen auch davon ab, ob und wie entsprechende Unterstützungsangebote öffentlich bekannt gemacht werden. Auch hier gibt es große Unterschiede. In der betrachteten Stichprobe werden die Angebote mehrheitlich nicht beworben oder bekannt gemacht (57 Prozent gegenüber 43 Prozent; n = 112). Das kann einer Vorgabe des kommunalen Leistungsträgers entsprechen. Sind die verfügbaren Mittel ohnehin sehr knapp, verzichten Beratungsstellen aber auch ohne Vorgabe darauf, Übernahmeregelungen publik zu machen. (siehe Abb. 4)

 Abb. 4: Regionale Differenzen innerhalb eines Bundeslandes: das 
 Beispiel Nord-Rhein-Westfalen (Angaben in Prozent) 
Programme existieren (n = 70)
Ja:
Nein:

  51,4
  48,6
Träger (n = 35)
Ausschließlich Kommunen
Finanzierung (n = 36)
Fester Haushaltsbetrag:
Flexibler Haushaltsbetrag:
Direktfinanzierung:
Erstattung / Zuschuss:
Volle Kostenübernahme:

  66,7
  33,3
  27,8
  72,2
  30,3 (n = 33)
Antragsteller (n = 36)
Kommunale Sozialverwaltung:
Schwangerschaftsberatungsstellen:
Jobcenter:

  13,9
  72,2
  11,1
Leistungsberechtigte (n = 36)
ALG II-Bezug:
Sozialgeld-Bezug:
Geringes Einkommen (Obergrenze):
Nur Frauen:
Mindestalter:

 100,0
  77,8
  50,0
  22,2
  11,1
Bewerbung der Angebote (n = 34)
Ja:
Nein:

  41,2
  58,8



Resümee

Bestehen in Deutschland regionale Unterschiede bei der Kostenübernahme von Verhütungsmitteln, und handelt es sich dabei um Unterschiede großer Dimension? Beide Fragen müssen eindeutig mit Ja beantwortet werden, auch wenn ausdrücklich darauf hinzuweisen ist, dass die erhobenen Daten statistisch nicht repräsentativ sind.

Die Befunde bestätigen und erweitern die Ergebnisse einer früheren Befragung (pro familia 2010a). Sie zeichnen ein Bild regional stark variierender Zugangschancen. Das beginnt mit der Frage, ob überhaupt öffentliche Regelungen bestehen, und setzt sich in zentralen Aspekten der Programmgestaltung fort, wenn solche Angebote existieren. Hier zeigen sich beträchtliche Unterschiede beim berechtigten Personenkreis, bei den einbezogenen Verhütungsmethoden und bei der Verfahrensregelung. Zudem werden die betreffenden Angebote nur zum Teil öffentlich bekannt gemacht.

In Großbritannien wird mit Blick auf Sozialleistungen, deren Zugänglichkeit von Ort zu Ort variiert, von einer "postcode lottery" gesprochen. Eine solche Postleitzahlen-Lotterie besteht in Deutschland hinsichtlich der Chance, bei niedrigem Einkommen von Verhütungskosten entlastet zu werden.

Wird Familienplanung als Menschenrecht anerkannt und der Zugang zu Verhütungsmitteln zu den sozialstaatlich relevanten Aspekten der Lebenslage gerechnet, ist die deutsche "Familienplanungslotterie" (Busch/Gäckle 2009) mit ihrer Versorgungsungerechtigkeit und mangelnden Rechtssicherheit nicht akzeptabel (vgl. WHO 2014). Sozialstaatlichkeit bedeutet, dass rechtlich gesicherte Ansprüche bei gegebenem Bedarf unabhängig vom Wohnort leistungswirksam sind. Eine Situation, in der Zugangschancen von regional und lokal variierenden Politiken abhängen, ist damit offensichtlich nicht vereinbar.


Dr. P.H. Johannes Staender ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Fakultät für Gesundheitswissenschaften der Universität Bielefeld. Seinen Arbeitsschwerpunkten sind Gesundheitspolitik, Versorgungsforschung, Gesundheitssystemforschung sowie Krankenhaussoziologie/Rehabilitation.

Dr. Ines Thonke ist medizinische Referentin beim pro familia Bundesverband


Anmerkungen

(1) Im November 2013 startete in Mecklenburg-Vorpommern ein vom Land finanziertes, regional begrenztes Modellprojekt. Das bis zum Ende dieses Jahres laufende Projekt wird derzeit evaluiert. Seit Oktober vergangenen Jahres werden keine neuen Teilnehmerinnen mehr aufgenommen.

(2) Die Gesamtzahl der Antworten variiert aus sachlichen Gründen. Hinzu kommt, dass nicht durchgängig alle Fragen beantwortet wurden.


Literatur

Bury, C. (2013): Verhütung für junge Frauen in Zeiten von Hartz IV: praktisch nur theoretisch. In: Ploetz, Y. (Hg.): Jugendarmut. Beiträge zur Lage in Deutschland. Opladen: Verlag Barbara Budrich, S. 187-204

Busch, U./Gäckle, A. (2007): Die Familienplanungslotterie, In: profamilia magazin 3/2007, S. 12-15

Gäckle, A. (2007): Familienplanung gibt es praktisch nur theoretisch. Auswirkungen von Hartz IV auf das Kontrazeptionsverhalten von Hartz IV-Empfängerinnen in Nordrhein-Westfalen im Kontext der Schwangerschafts(konflikt)beratung. Hamburg: Diplomica

Nitz, T./ Busch, U. (2014): Pille oder Risiko? Studie zum Verhütungsverhalten unter ALG II Bezug. In: pro familia magazin 1/2014, S. 28-29

pro familia Bundesverband (2010a): Erstattung von Verhütungskosten in Deutschland. Erhebung des pro familia Bundesverbands zu regionalen Regelungen. Frankfurt a.M.

pro familia Bundesverband (2010b): Verhütungskosten in Deutschland und die Auswirkungen auf die Verhütungssituation. Fallbeispiele 1 bis 8. Frankfurt a.M.

WHO (2014): Ensuring human rights in the provision of contraceptive information and services: guidance and recommendations. Geneva: World Health Organization

*

Quelle:
pro familia magazin Nr. 03/2015, S. 14 - 18
Herausgeber und Redaktion:
pro familia Deutsche Gesellschaft für Familienplanung,
Sexualpädagogik und Sexualberatung e.V., Bundesverband
Stresemannallee 3, 60596 Frankfurt am Main
Telefon: 069 26 95 779-0, Fax: 069 26 95 779-30
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Das pro familia magazin erscheint vierteljährlich.
Das Einzelheft kostet 5,10 Euro, ein Jahresabonnement 19,50 Euro.


veröffentlicht im Schattenblick zum 1. Januar 2016

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